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首页 >> 企联新闻 >> 从人大代表贿选案看中国的政商关系
发布时间:16年12月13日 | 来源:兵团企业联合会 | 作者:曹文润

从人大代表贿选案看中国的政商关系【理论文章】


                                                                曹文润 新疆兵团企业联合会秘书长

 

     据2016年9月18日《人民日报》报道,全国人民代表大会常务委员会召开会议并决定,辽宁省人大在2013年选举产生的60名全国人大代表中,有45名因为拉票贿选而当选无效,又从辽宁省人大获悉,2016年9月17日,辽宁省人大十二届七次会议筹备组发出公告:日前,有关选举单位决定接受涉及贿选案的丁坤等452人,辞去辽宁省第十二届人民代表大会代表职务,目前辽宁省十二届人大实有代表只有147人,按照相关法律规定,辽宁人大无法按程序召开常委会会议,等于全省政治运转为此停摆或瘫痪。


    这样一件史无前例的政治丑闻,揭示了中国一系列值得深思的政治改革问题。贿选代表几乎清一色都来自企业界,为什么都是企业家热衷于政治?还是只有他们有实力参与“金钱政治”,这一突发事件的公开,把中国的政商关系形象而深刻地展现在世人面前。


    自1978年中国改革开放以来,中国的政商关系逐步成为热点,焦点,胡雪岩,卢作孚这些中国近现代史上的企业家,实业家的种种事迹作为中国近现代政商关系的前辈和典范成了不少企业家培训的经典和范例被广泛宣传。东星航空的兰世立控告武汉市副市长袁善腊,原科龙电器董事长顾雏军诉中国证监会,包括最近刚刚出狱的牟其中等都是政商关系的突出案例。

    2016年3月4日中共中央总书记、国家主席习近平看望了参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员,并参加联组会,听取委员们意见和建议并发表讲话,对新时期政商关系发表了自己的看法,习近平指出,新型政商关系,概括起来说就是“亲”、“清”两个字。对领导干部而言,所谓“亲”,就是要坦荡真诚同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务,对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难。所谓“清”,就是同民营企业家的关系要清白、纯洁,不能有贪心私心,不能以权谋私,不能搞权钱交易。对民营企业家而言,所谓“亲”,就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流,讲真话,说实情,建诤言,满腔热情支持地方发展。所谓“清”,就是要洁身自好、走正道,做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。

    习主席对政商关系突出“亲”、“清”两个字,为新时期政商关系指明了方向,回顾中国的改革开放历史,我们可以说中国的改革开放历史就是中国的政商关系发展史,也可以说是中国政府在找寻与探求自己权力边界的历史。  

   需要特别指出的是政商关系所涉及的对象,其中的“政”,既有中央政府,也有地方政府。

  中央政府与地方政府,在与“商”的关系问题上,在涉及“商”的利益格局上,并不总是一致的。甚至,在中央与地方之间,也如同“政”与“商”一样,存在着巨大的博弈——此时的地方政府,更类似“商”的地位,与掌握了更强资源配置能力的中央政府进行博弈,中央与地方的博弈正是考验“国家治理结构与治理能力”的难题之一,2016年9月25日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发([2016]49号),是中央政府和地方政府长期博弈的结果和最新进展。

  这里所说的“商”也有多个层面。当代中国改革近40年历史中,政商关系的最主要层面,一度是政府(包括中央政府与地方政府)与国有企业之间的关系,即学界此前研究颇为着力的“政企关系”,基本聚焦于此。普通民众与媒体,则似乎更为关注政府与民营企业的关系,关注的焦点主要在于:一是“政”对“商”的管制及为此展开的博弈;二是“政”与“商”的非规范性合作,即通常说的钱权交易、官商勾结,习主席关于政商关系“亲”、“清”二字即对此问题的最新说明。

从十八大之后开始的反腐行为查处的中央、地方、军队的大小老虎都有企业家的身影即为明证,为使大家明了这一关系的来龙去脉,有必要回顾一下中国政府在政商关系上的政策步伐和具体作为:

回顾中国的改革开放历史,大致可分为四个阶段。第一阶段,大致时间为1978-1985年,政府的主要行为,是“放权让利”和利改税,就是为企业——当然是国有企业,因为彼时主要只有国有企业——松绑,扩大企业自主权,落实企业的经济责任。

  中共十一届三中全会认为,对于中国的经济管理体制,其缺点在于中央政府权力过于集中,政企不分、以党代政、以政代企的现象突出。

  对企业“放权让利”,这一思路与农村家庭联产承包责任制是一脉相承的,可以看作是农村改革经验在国企的延伸运用。

  松绑的结果,是企业的活力得到了进一步的释放,政商关系从“父子”式命令服从关系,转换到“父子”式谈判关系。

  “放权让利”的改革,出现了不少问题,重点在于两个“截留”:一是“权力截留”,地方和主管部门截留中央下放给企业的权力;二是“资金截留”,企业通过各种手段截留国家收入、滥用国家资金。

当代改革的第二阶段是“承包制”,时间大至为1985-1992年,为解决放权让利和利改税的遗留问题,中央政府选择的突破口放在了推行国有企业承包经营责任制、租赁制以及股份制。

承包制的原则,是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”,以经营合同的形式,规范政府与企业的责、权、利关系。这是中国政府第一次大规模的以契约方式试图规范政、商之间的权利义务关系。

  但是,承包制下,政府对企业监管的动力不足,容易导致失职;经营者短期行为严重,不利于长远利益,承包制迅速显出疲态。1990年,第一期承包制到期以后,虽然政府与大多数国有企业仍维持了承包制的形式,但多数改成“一年一定”的滚动式承包。

  与此同时,这一时期大批私营企业和外资企业出现在中国经济版图上,政府与私营经济的关系,即便在台面上,也曾经出现波折。1989~1992年期间,受特殊政治气候的影响,私营经济一度出现了政治地位不稳的倾向,直到邓小平以南巡讲话的特殊方式力挽狂澜。

  而在台面下,私营企业与政府、确切地说是与政府中掌握权力的官员们,开始了大规模的“勾兑”,在“经济人理性”的驱动下,政商关系中钱权交易、官商勾结的负面表现,日趋普遍。

  第三阶段是建立现代企业制度,1992年作为主流和主力的国企,改革的目标修订为建立现代企业制度,此时主要政策是“抓大放小”,即国家集中力量重点支持少数关系国计民生的国有大企业和企业集团,增强其在国内外两个市场的竞争力。而对数量众多的国有中小型企业,特别是国有小型企业,实施放开搞活,允许其以不同改制形式转变为非国有企业。

  “转变政府职能,建立现代企业制度”,已经触及到了政商关系的核心:政商关系的焦点,不仅仅是利益如何分配,而是如何清晰划定政府的权力边界。实践表明,这一轮涉及深水区的改革进展并不顺利,具体表现:一方面是“慢”,在试点企业中,80%以上选择了国有独资公司的形式;大多数试点企业的公司治理结构极不规范;组建全行业性的控股公司使下属企业的自主权被上收,造成严重的行业性垄断;企业办社会包袱、富余人员包袱没有解除;政府机构改革不彻底,政府仍然用管理国有企业的老办法管理改制后的企业。另一方面是“乱”,在这个过程中,国有资产流失严重。地方层面上的政商关系,也在此时发生根本性的改变。一方面,随着地方国有企业和集体企业改革加速,地方政府和地方企业之间的关系进一步淡化;另一方面,私有经济和外资经济强势崛起,客观上倒逼地方政府心不甘情不愿地调整自身定位,从主导经济的主角回归到招商引资搭台的配角。中央-地方博弈同样受到影响,为确保中央财政收入,中央政府加大了直接征税的力度,“分税制”在此时应运而生。这一时期大批在政府机构、科研院所的知识分子受邓小平南巡讲话的影响,纷纷主动下海创业,很多人成为当代中国企业界的知名人物,如陈东升、郭凡生、潘石屹等,被业界称为“92派”企业家。

  2003年国务院国资委的设立,应该是政商关系发展的标志事件之一,中国的政商由此进入第四阶段。 国资委的设立,就是为了实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分离,解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题。此前一年,中共十六大提出:“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。” 竞争性领域的大量原国有企业,通过各种形式,转为私营企业或混合型的股份制企业。其中,国企管理层收购引起舆论的激烈争辩,一批经济学家担心在当前法律缺位条件下所进行的“国有企业民营化”的产权改革,无法避免国有资产流入到私人口袋的命运。这场引人瞩目的争议,反映了政商关系已经走到了涉及根本的瓶颈。 至于非公经济,在2002年的中共十六大报告中,终于获得了与公有制经济完全平等的地位:“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”

  简单的回顾不难看出,改革开放以来中国的政商关系,到现在依然说不清道不明,直接表现为反腐败的形势极其严峻。其实,在腐败与反腐败的拉锯战背后,是“政治制度化”的缺位在政商关系中的体现,这种不安全感,或许正是推动规则完善的最大压力。在此背景下,人大代表贿选案以新的形势出现了,与此同时,还应该看到近年来中国经济不断下行,特别是实体经济遭受重创。许多获利机会都同政府有关,其背后是各级政府刺激经济增长的巨大投资计划。想要“分一杯羹”的企业,就不得不通过各种渠道成为“内部人”,并参与政治利益分配,成为人大代表,政协委员是他们提供政策依据,参与政商博弃的最佳选择。如此看来辽宁人大代表贿选案以企业家为主就显得顺利成章了。

    以上分析说明中国政商关系的主角始终是政府,企业家只能是被动参与,面对经济发展的严峻挑战,要努力营造一个让企业家安心经营、放心发展、用心创新的氛围环境,仍然应该是政府的主要着力点,也应该是我们处理政商关系的根本点和出发点。

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