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发布时间:18年05月17日 | 来源:兵团企业联合会 | 作者:兵团企业联合会

“亲”“清”政商关系关键在政府

兵团企业联合会秘书长    曹文润


2016年3月4日,习近平总书记看望了参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员,并参加联组会,听取委员们意见和建议并发表重要讲话。习近平总书记指出,新型政商关系,概括起来说就是“亲”“清”两个字。

回顾改革开放历史,我们可以说改革开放历史就是政商关系发展史。需要特别指出的是,政商关系所涉及的对象,其中的“政”,既有中央政府,也有地方政府。同时,“商”也有多个层面。改革开放近四十年历史中,政商关系的最主要层面,一度是政府与国有企业之间的关系,即学界此前研究颇为着力的“政企关系”。普通民众与媒体,则似乎更为关注政府与民营企业的关系,关注的焦点主要在于:一是“政”对“商”的管制及由此展开的博弈;二是“政”与“商”的非规范性合作。习近平总书记关于政商关系的“亲”“清”二字,即是对这一问题的最新说明。

改革开放的历史大致可分为四个阶段:第一阶段,大致时间为1978年-1985年,政府的主要行为是“放权让利”和利改税,就是为企业(即国有企业,因为彼时主要只有国有企业)松绑,扩大企业自主权,落实企业的经济责任。

中共十一届三中全会认为,对于中国的经济管理体制,其缺点在于中央政府权力过于集中,政企不分、以党代政、以政代企的现象突出。对企业“放权让利”这一思路与农村家庭联产承包责任制是一脉相承的,可以看作是农村改革经验在国企的延伸运用。松绑的结果是企业的活力得到了进一步的释放,政商关系从“父子”式命令服从关系,转换到“父子”式谈判关系。同时,“放权让利”的改革出现了不少问题,重点在于两个“截留”:一是“权力截留”,地方和主管部门截留中央下放给企业的权力;二是“资金截留”,企业通过各种手段截留国家收入、滥用国家资金。

改革开放的第二阶段是“承包制”,时间大致为1985年-1992年。为解决放权让利和利改税的遗留问题,中央政府选择的突破口放在了推行国有企业承包经营责任制、租赁制以及股份制。承包制的原则,是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”,以经营合同的形式,规范政府与企业的责、权、利关系。这是中国政府第一次大规模的以契约方式试图规范政商之间的权利义务关系。但是,在承包制下,政府对企业监管的动力不足,容易导致失职;经营者短期行为严重,不利于长远利益,承包制迅速显出疲态。1990年,第一期承包制到期以后,虽然政府与大多数国有企业仍维持了承包制的形式,但多数改成“一年一定”的滚动式承包。与此同时,这一时期大批私营企业和外资企业出现在中国经济版图上,政府与私营经济的关系曾经出现波折。私营企业与政府,确切地说是与政府中掌握权力的官员们,开始了大规模的“勾兑”,在“经济人理性”地驱动下,政商关系中钱权交易、官商勾结的负面表现日趋普遍。

改革开放的第三阶段是建立现代企业制度。1992年,作为主流和主力的国企,改革的目标修订为建立现代企业制度。此时主要政策是“抓大放小”,即国家集中力量,重点支持少数关系国计民生的国有大企业和企业集团,增强其在国内外两个市场的竞争力。而对数量众多的国有中小型企业,特别是国有小型企业,实施放开搞活,允许其以不同改制形式转变为非国有企业。“转变政府职能,建立现代企业制度”,已经触及到了政商关系的核心:政商关系的焦点,不仅仅是利益如何分配,而是如何清晰划定政府的权力边界。

实践表明,这一轮涉及深水区的改革进展并不顺利,具体表现在,一方面是“慢”,在试点企业中,80%以上选择了国有独资公司的形式;大多数试点企业的公司治理结构极不规范;组建全行业性的控股公司使下属企业的自主权被上缴,造成严重的行业性垄断;企业办社会包袱、富余人员包袱没有解除;政府机构改革不彻底,政府仍然用管理国有企业的老办法管理改制后的企业。另一方面是“乱”,在这个过程中,国有资产流失严重。

地方层面的政商关系,也在此时发生根本性改变:一方面,随着地方国有企业和集体企业改革加速,地方政府和地方企业之间的关系进一步淡化;另一方面,私有经济和外资经济强势崛起,客观上倒逼地方政府心不甘情不愿地调整自身定位,从主导经济的主角回归到招商引资搭台的配角。为确保中央财政收入,中央政府加大了直接征税的力度,“分税制”应运而生。这一时期大批在政府机构、科研院所的知识分子受邓小平同志南巡讲话的影响,纷纷主动下海创业,很多人成为当代中国企业界的知名人物,成为“92派”企业家。

2003年国务院国资委的设立,应该是政商关系发展的标志性事件之一,中国的政商关系由此进入第四阶段。国资委的设立,就是为了实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分离,解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题。此前一年,中共十六大提出:“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方的积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”

竞争性领域的大量原国有企业,通过各种形式,转为私营企业或混合型的股份制企业。其中,国企管理层收购引起舆论的激烈争辩,一批经济学家担心在当前法律缺位条件下所进行的“国有企业民营化”的产权改革,无法避免国有资产流入到私人口袋的命运。这场引人瞩目的争议,反映了政商关系已经走到了涉及根本的瓶颈。至于非公有制经济,在十六大报告中终于获得了与公有制经济完全平等的地位:“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”

简单的回顾不难看出,改革开放以来,中国的政商关系到现在依然存在不少问题,直接表现为反腐败的形势极其严峻。由于许多获利机会都同政府有关,其背后是各级政府刺激经济增长的巨大投资计划,因此,想要“分一杯羹”的企业,就不得不通过各种渠道成为“内部人”,并参与政治利益分配,面对经济发展的严峻挑战,努力营造一个让企业家安心经营、放心发展、用心创新的氛围环境,仍然应该是政府的主要着力点,也应该是我们处理政商关系的根本点和出发点。